户籍制度与中国城市化进程

探究中国的城市化问题，重要的不是要找到最理想的城市化模式或最佳的城市化水平，而是要追求城市化进程中的合理性、协调性和正义性。无论城市化是否达到甚至超过理想的水平或程度，如果其过程或程序包含着太多不和谐、不协调、欠正义的因素，民众从城市化进程中并未得到真正的福祉和幸福，甚至遭遇利益受损，那么我们可以认为这样的城市化进程属于扭曲的或不协调的进程。

　　新中国在推进现代化、工业化的过程中，城市化其实也在不断推进。在这一过程中，一些制度和政策的重大影响不容忽视，尤其是中国特色的户籍制度对城市化过程的影响。尽管户籍制度曾对城市管理发挥过一定的积极作用，但其对城市化进程的阻碍更需要关注和反思。户籍制度对中国城市化进程的阻碍突出地表现在三个方面：第一，构筑起城乡二元对立的社会经济结构；第二，建构起“城市等级制”；第三，构造了区域社会发展不均衡结构。当今乃至今后相当长一段时期，中国社会要维持或实现协调发展和良性运行，可能需要花很大的精力去“医治”户籍制度留下的“后遗症”。

　　城乡二元体制在农村和城市之间人为地构筑起一道“社会城墙”，这道“社会城墙”在很大程度上阻隔了城乡之间的自然交往，最终不可避免地造成“城墙”内外的社会差别。

　　之所以说城乡二元结构的形成是城市化进程的阻碍，主要因为：首先，在这一过程中，城乡关系是一种人为对立、不平等、不协调的关系，制度设置了城乡两种不同的社会单元，因而两者之间的差别在此制度下不可能消除。再者，制度设置的二元结构既严重影响农村和农民的发展，也限制了城市的发展。

　　随着城市化的推进，各种类型的城镇通过市场调节和宏观调控会自然地发展，形成结构和布局趋于合理的城市体系。但是，中国的户籍制度设置在较大程度上诱导了等级制的城市发展体制。中国的“大、中、小”城市所包含的意义，不仅反映在规模上，而且还具有行政的和社会经济的等级意义。城市等级现象凸显了城市化和城市发展过程的人为设计这一主导因素，既影响了大城市的发展，又阻碍了小城市的发展。

　　户籍制度对人的迁徙和自由流动的管制，影响了人口、资源和生产的自动配置与调节机制，使得区域差异转化为人与社会的不均衡发展，区域社会发展的不均衡又进一步影响到不同地区现代化和城市化进程的推进。一方面，东部发达地区在吸纳和利用中西部欠发达地区劳动力的同时，在城市福利和资源分配上又依据户籍制度加以排斥；由此形成了中西部地区劳动力只有工业化而无城市化、只有劳动城市化而无人之生存的城市化的悖论现象。其加剧了区域社会发展的不均衡，以及城市化过程的欠正义性。另一方面，中西部欠发达地区人才和劳动力流向发达地区，相应地也就影响到中西部城镇发展和城市化进程。

　　城市化是现代社会变迁与发展的一种过程，在此过程中，人类通过生产而发展起城市，同时也利用城市来发展生产。这是人口、资源与生产自动协调及合理配置的过程，制度安排如人为地构筑“社会城墙”，强制性地控制人口与劳动力的迁移，过度干预城乡社会和自然变迁过程，就会不可避免地负面影响城市化进程。

　　尽管影响城市化过程的因素较为复杂，但户籍制度的阻碍作用依然很突出、很明显，其阻碍机制主要是由三个机制共同作用而构成的：一是粘附机制；二是控制机制；三是排斥机制。

　　所谓粘附机制，主要是指在社会分配和社会管理的实践中，各种各样的差别性待遇随时会被粘附到户口之上。城乡隔离、城乡差别和城市之间的社会等级差别虽然不是户籍制度直接安排的结果，但是都与粘附在户籍制度之上的各种制度设置和政策规章密不可分。正因为户籍制度具有较强的粘附机制，所以该制度几乎成为中国社会管理或公共管理的“操作系统”，即各种资源、利益、权利配置及公共管理都要依赖于这一“操作系统”。

　　户籍制度对城市化过程的影响，还通过控制机制发挥作用。户籍制度主要通过两种控制机制来影响社会行动：一是对户口转换的控制；二是对户口迁移的控制。转换户口和迁移户口不是由民众自主选择和决策的，而是由地方政府控制的。一些地方对流动人口一直怀有警惕。然而现实表明，在市场转型过程中，每年有2亿多农民工在没有迁移户口的情况下进入城镇工作和生活，不仅没有造成城市混乱，反而为城市建设做出巨大贡献。所以，我们需要认真反思那种认为“放开户口控制就会造成秩序混乱”的逻辑。

　　社会排斥是户籍制度对城市化进程产生重要影响的机制。在户籍制度的设置中，农村户口与城镇户口、非本地常住户口与本地常住户口之划分，转换和迁移受到严格控制，实际上构建了一道以户口划分人群的社会屏障。这道屏障既是实在的，同时又构成人们社会认同的一部分，为本地人排斥外地人奠定了边界基础。不同城市制定的所谓“入户门槛”，其实是一种社会排斥而非真正的优惠政策。

　　户籍制度排斥机制发挥功能的力量主要有两种：一是法律的支持力量。目前户口登记管理的法律依据依然是1958年的《户口登记条例》，这一法规支持户口二元划分和对户口迁移的控制，因而是户口屏障或边界的法律基础。二是既得利益群体的支持力量。在户籍制度的利益分配框架下，有本地常住户口者相对而言属于既得利益群体，他们会排斥外地人迁入，尤其是城市常住居民。

　　户籍制度的三个主要机制的综合作用，影响了城市化进程中的社会关系，也影响了这一过程中城市和农村、市民和农民的协调发展。目前，中国城市化进程中出现的城乡差距拉大、只有土地的城市化而无人的城市化、只有职业城市化而不能实现身份的城市化、“城中村”等现象，实质上就是城市化推进过程中不协调关系所导致的社会问题，即城市化进程中出现的偏差。其中，大多偏差往往是人为造成的制度性或政策性偏差，如户籍制度就带来了上述的偏差。

　　如果我们认识到户籍制度阻碍了中国城市化进程，造成了诸多不和谐、不协调的偏差问题，并掌握到制度造成过程偏差的机理，那么，纠正或缩小该制度所造成的偏差也就成为可能。

　　第一，取消二元户口划分，实现一元化的户口登记制度。取消这一划分和登记方法，通过实现居民身份的平等可达到社会关系公正与协调。如此，社会差别也就成为主要是个人努力的结果而非由户口身份决定的。这样的过程符合自然原则和正义原则，更具有和谐稳定性。

　　第二，剥离粘附于户口的资源和利益分配原则。城市管理和城市发展要创新，就要尽可能地剥离粘附在户口之上的各种分配原则和管理措施，促进城市更加开放、更加包容、更加公正。

　　第三，消除户口迁移和流动的障碍。拆除户口迁移限制的“社会城墙”，对于改善城乡之间、城市之间以及区域之间的社会关系，解决社会发展不均衡、不协调问题，都将起到积极作用。

　　第四，尽快修订1958年的《户口登记条例》，制订新的《户籍法》。尽管户籍制度对新中国城市化进程的消极影响已被人们所认识，尽管各地也在不断尝试和推进各种各样针对户口的新政，但从某种意义上说，实质性的户籍制度改革并没有启动，因为这一制度的法律基础依然没有改变。任何制度、法律都要随着时代的变迁而不断更新，户籍制度也不例外。中国城市化的协调发展，应该是随着经济及产业结构的调整，城市发展及城市的布局结构得到自动调节，各种各样的相互分工、相互协调的城市圈、城市带会自然而然地发展起来，城市与农村的分工与合作关系也将趋于合理。

作者单位：中国人民大学社会学理论与方法研究中心，原题《户籍：一种对中国城市化制度性的扭曲》，冯小双 刘翔英摘

文章来源：中国社会科学在线